老城市、新活力：广州“再造一个新广州”的系统思路
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郑永年
广州粤港澳大湾区研究院理事长
华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席
香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院院长
何冬妮
广州粤港澳大湾区研究院学术副院长、资深研究员
史永丽
广州粤港澳大湾区研究院学术副院长助理、副研究员
导读
党的二十大明确提出，“高质量发展是中国式现代化的本质要求。未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，高质量发展取得新突破是首要的目标任务。”2023年是贯彻党的二十大精神的开局之年，广东省委、省政府在广州召开全省高质量发展大会，动员部署全省全年高质量发展重点工作，提出了“再造一个新广东”的奋进蓝图。当天下午，具有时代紧迫感的广州市领导召开全市高质量发展大会，落实省委、省政府的部署。对广州来说，如果不能“再造一个新广州”，那么就很难起到引领作用了。
现实地看，近年来，百年未有之大变局给广州的高质量发展带来许多困难和挑战。一方面，外部风险挑战加剧。美国对中国技术脱钩、人才脱钩、供应链脱钩的态度坚决、动作加快，向来以出口导向为主的广州企业面临“卡脖子”的巨大压力。另一方面，就国内发展而言，广州也面临诸多“追兵”。2017年广州的GDP总额被深圳超过，2022年被重庆超过，后面还有苏州、成都、杭州等城市正在卯劲追赶。
不过，对广州来说，被赶超的压力不仅来自GDP增长，更来自高质量发展的多个方面要求。高质量发展是创新、协调、绿色、开放、共享的一体化发展，不仅经济要由主要依靠大规模要素投入的数量型扩张转向以全要素增长率为主驱动的质量型发展，更要由片面追求经济快速增长转向追求经济、政治、文化、社会、生态五位一体协调发展，以此破解人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。
面对内外压力，作为改革开放排头兵、国家中心城市、粤港澳大湾区核心引擎、第一经济大省的省会城市，广州感觉到了内外压力，更感觉到了责任。无论是政府还是民间，凭着岭南文化中务实和积极有为的精神，探索和梳理出一条实现高质量发展的思路，制订出实现高质量发展的行动方案。
今天，全国上下都在追求高质量发展，实现中国式现代化。但是，一些地方并没有就高质量发展的一些关键问题给出答案，包括：什么不是高质量发展？什么是高质量？向什么要高质量？如何实现高质量？广州不仅没有回避，而是直面这些问题，并且结合广州实际，就这些问题给出了广州答案。
尽管广州对这一系列重大问题的思考是基于广州的实际情况，但其系统性思维不仅对广州本身具有重要意义，更是对大湾区和整个国家都具有积极的引领和示范作用。
围绕着中国式现代化
给出广州高质量发展方案
二十大对中国式现代化有一个全方位、综合性、复合性、系统性的定义。但从学术的角度看，如同其它国家的现代化，中国式现代化也可以分为三个层面，即物质现代化、制度现代化和人的现代化。这符合近代以来世界范围内的现代化大趋势。经验地看，在世界范围内，成功的现代化都是物质现代化、制度现代化、人的现代化协调推进的现代化，而单一层面的现代化终将走向失败。
这方面，我们自己也有深刻的经验教训。近代以来，现代化经常被误解为西方化，在追求制度现代化过程中，盲目引进西方制度而忽视了人及物质层面的现实情况，最终把原来的制度冲垮了，现代的制度也构建不起来。人的现代化也是一样，如五四运动时期，西方新思潮的涌入催生了对人的现代化的探讨与反思，然而缺乏物质现代化的基础及制度现代化的保障，人的现代化也无法持续。建国以来，中国式现代化的道路探索从“两手抓”，到“三位一体”、“四位一体”，再到今天的“五位一体”，始终是根据现实发展而不断完善内涵、协调推进。
广州对中国式现代化的认识是历史感和现实感的结合、国际观和中国观的结合。对广州来说，追求的高质量发展应是实现物质现代化、制度现代化与人的现代化这三大层面现代化的协调发展，走出推进中国式现代化的广州道路。
（一）物质现代化。
科技创新、产业发展、基础设施、国民财富都属于物质现代化。经济基础决定上层建筑，物质的现代化很重要，是实现现代化的基础条件。在追求物质现代化方面，广州的关切点是人均GDP，而非GDP总量。
第一，物质现代化不是GDP至上。长期以来，我们几乎把GDP作为衡量经济发展的唯一指标，在分析经济增长动力时普遍用的是宏观经济学计算GDP的办法，即经济增长靠投资、消费、出口（净出口）三驾马车拉动。尽管GDP总量仍是全球通用的衡量经济规模的重要指标，但并不是衡量发展水平的最佳指标。相对于GDP，人均GDP可以反映经济发展水平和人均产出的变化，可作为衡量物质现代化的一个重要的参考指标。当人均GDP增长主要靠全要素生产率拉动时，就是经济高质量发展的表现。而如果只有GDP的增长，没有人均GDP的跃升，就会表现为没有财富增长的经济增长，也就谈不上跨越中等收入陷阱，更谈不上成为高收入经济体。实际上，在人口高龄少子化的趋势下，未来GDP的增长将越来越取决于人均GDP的提高。从这个角度看，广州严防因为一些城市的GDP总量超过了广州而转向往日的GDP主义，通过无效的投资来提高GDP，与高质量发展背道而驰，广州依然强调的是人均GDP。
第二，也是在人均GDP的目标上，广州看到了和全国领先城市的差异。与北京、深圳、上海对比，广州有不小差距。2021年广州人均GDP约为2.3万美元，深圳、上海约为2.7万美元，北京则以2.85万美元位居全国第一。对标全球湾区主要城市，广州的差距则更加明显，是纽约的1/4，洛杉矶的1/5，和东京的49%。
表：1978-2022广州、深圳、北京、上海、重庆、杭州人均GDP
图：1978年和2022年广州市人均GDP与国内外城市对比
（二）制度现代化。
制度现代化是调节物质现代化与人的现代化的一个中间变量，是两者的支撑和保障。改革开放以来，我国实现了两个可持续，一是可持续的经济发展，二是可持续的社会稳定，其背后正是可持续的制度支撑，为实现经济发展和社会稳定提供了政治保证。在这个层面，广州的认识也是深刻的。
第一，制度现代化是治理现代化的关键。治理现代化取决于制度现代化进程。广州作为国家中心城市和广东省会城市，是现代化制度的重要探索者和供给者。制度现代化涉及经济、政治、文化、社会、生态等方方面面的制度创新，不仅包括政府的行政管理制度，也包括企业的制度，不仅包括法律制度，也涵盖政策体系、管理体系、规则标准等等。
第二，营商环境是衡量制度现代化的重要指标。广州历来重视营商环境的改善，把优化营商环境作为全面深化改革“头号工程”，近年来启动实施了营商环境5.0改革。这是推进制度现代化的重要举措。但广州也看到了，在营商环境、制度创新和政府效率上，广州距离全球一流还有差距，未来还需对标全球营商环境、制度创新、政府效率最一流的城市和地区，借鉴其高质量发展的经验和教训。
（三）人的现代化。
人的现代化，体现在人自身的全面发展上。中央一直强调以人民为中心，物质现代化也好，制度现代化也好，其最终成果体现在人的现代化。现代化必须使每一个人都有进步，让每一个人都有获得感。反过来，人的现代化又为物质现代化和制度现代化提供动力源泉。如果从人的角度出发，对生活在珠三角的人们的感受来说，广州等珠三角城市和其它城市之间的区别是明显的，那就是，在这里，城市具有更多的人性。
衡量人的现代化，联合国人类发展指数（Human Development Index)可以作为一个重要指标。人类发展指数由三个指标构成：预期寿命、成人识字率、人均GDP，这三个指标分别反映人的长寿水平、知识水平和生活水平。值得一提的是，据联合国开发计划署发布《2016年中国城市可持续发展报告：衡量生态投入与人类发展》显示，广州2016年位列中国城市人类发展指数的榜首，其后是北京、南京、沈阳、深圳。这反映了广州在推进人的现代化方面取得的成就。人均消费支出也是观察人的现代化的一个指标，但没有人类发展指数这么全面，如果仅以此为度量也容易陷入消费主义陷阱。
以科技创新引领产业升级，
向改革要动力，向开放要活力
广州回答的第二个问题是向什么要高质量发展。从高质量发展的目标追求看，科技创新和产业升级是推进物质现代化的基础条件，改革开放是推进制度现代化的根本保障，而人的现代化则贯穿科技创新、产业升级、体制改革、内外开放的全过程。广州面向未来，向科技创新、产业升级要高质量发展的空间，向体制改革、内外开放要高质量发展的动力活力。
（一）以科技创新引领高质量发展。
从人均GDP推算，广州已经跨越了世界银行“高收入经济体”标准的收入线[1]，但从技术创新看，广州还面临跨越“中等技术陷阱”的挑战。
第一，率先跨越“中等技术陷阱。产业升级面临核心技术、基础和关键零部件等“卡脖子”的问题仍然十分突出。依据我们对汽车行业的调研，企业因为车规级芯片、基础软件、关键零部件等“卡脖子”问题损失产量和产值的不在少数。例如，2021年1-5月，受海外芯片供应影响，广汽集团损失整车产量5.9万辆，工业总产值减少91亿元。跨越“中等技术陷阱”是跨越“中等收入陷阱”的核心。跨越中等技术陷阱，才能真正实现增长动力转换，实现由资源要素规模驱动的增长方式向创新驱动的增长方式转变。
第二，努力做好三个方面的事情。一是企业成为科技创新的主体，二是大湾区科技集群深港穗城市间实现合理分工、形成合力，三是打造大企业包容中小微企业的开放技术创新生态。
在第一个方面，近年来广州在科技创新领域取得了许多成就，企业已经成为科技创新的主体，尤其是专精特新企业的发展势头比较好，但还需要乘势而上培育更多具有行业影响、市场影响、国际影响的科技创新企业，尤其是在有基础和优势的先进制造、信息技术、人工智能、新能源、电子商务、物联网等领域，继续培育“独角兽”。
表：2022年广州“独角兽”创新企业名单（排名不分先后）
▎资料来源：中新网广东
在第二个方面，根据世界知识产权组织（WIPO）《2021年全球创新指数报告》，“深圳-香港-广州”科技集群连续三年排名全球科技集群100强中的第二位。香港的优势在风投，深圳的优势在于吸引集聚了一大批研发人才和创业者，广州的优势在强大的制造能力和供应链优势。广州所做的科技创新，并不是跟深圳香港竞争，抢人抢市场。竞争总是有的，哪里营商环境好了，哪里市场主体的数量和质量就会提升。广州意识到，更重要的是要转换思维，与全球一流制造城市对标和竞争，利用好深圳的研发能力和香港的金融实力，把“广州制造”、“广州品牌”和“广州标准”推向全球。
在第三个方面，广州拥有许多“小而不凡”的中小企业，最有条件率先打造包容中小企业的开放型科技创新生态。广州开发区的中小企业数量已有近4万家，国家高新技术企业2300家，瞪羚企业超过500家。全区80%以上的规上工业企业是科技型中小企业，80%以上的发明专利、创新成果来自科技型中小企业，已经形成一批行业内的“单打冠军”和“配套专家”，在生物医药等领域也取得了核心关键技术从0到1的突破。未来，广州应利用这些优势率先打造大中小企业共生共创共融的开放创新生态系统。
第三，看清差距，加快补短板。广州看到了自己的优势，但也看清了自己的差距。2021年国家知识产权局发布的中国民营企业发明专利授权量榜单上，广东有6家民营企业位列前10，深圳3家，东莞2家，珠海1家，没有1家出自广州。在内地城市中，广州总的发明专利拥有量排名第四，在北深沪之后，但若按每万人拥有的专利量计算，就落到了第9位，数量还不到深圳的1/2,也落后珠海许多。广州是国家汽车第一制造大市，产量和税收均居全国第一，已形成以12家整车制造企业为核心，包含1200多家汽车零部件企业的较为完备的汽车产业链。但是，在新能源汽车领域，广州汽车企业专利申请数量目前还落后于比亚迪。
节能环保是广州推进科技创新不可忽视的一个领域。高质量发展要向绿色发展要空间和动能，关键靠的是技术创新。高质量发展要以绿色为底色，才能既要绿水青山，也要金山银山。广州过去靠制造业发家，走过城市重度污染的时期，付出了高昂的生态环境成本和代价，现在依靠绿色科技力量修复改善了城市面貌，未来只有依靠低碳技术、节能环保技术的突破，继续坚持建设绿美城市，才能吸引和留住更多人口和人才。
（二）以产业升级拓展高质量发展空间。
广州是国内较早推进“腾笼换鸟”的城市，今天在继续向产业升级要发展空间。从宏观层面看，产业升级主要指产业结构升级，既包括形成合理的三次产业结构，也包括一二三产业内部结构的优化，比如制造业由以模仿代工、加工生产、贴牌生产为主向依靠自主研发设计的中高端制造升级。从微观层面看，产业升级是指企业营收和利润由主要靠做大规模到靠附加值提升的转变。
第一，由“规模导向”向“附加值导向”转变。近年来，发展空间已经成为广州企业的一个重要问题。一方面是由于这几年新冠疫情、美国技术封锁、逆全球化浪潮等多种因素导致的内外需求减少，另一方面是更具劳动力成本优势的东南亚国家生产制造基地兴起带来的竞争，不少企业面临市场空间和利润空间双减的挑战。对广州来说，破解空间困境，关键要由“规模”思维转变为“附加值”思维。以快递业为例，广州快递业务量和快递业务收入均居全国第二，在快递量上，广州是上海的3.5倍，但在快递收入上，广州不及上海的二分之一。过去企业利润主要靠低综合成本优势支撑的规模经济，未来只有转向以卖品牌、卖标准、卖文化为主，才能改变“大而不强”的局面。
第二，把制造业升级成高新技术产业。广州制造业是中国制造业的代表，广州制造业强不强对中国制造业强不强意义重大。2022年，广州首次提出“制造业立市”，今年广州市政府工作报告再次明确，要坚持产业第一、制造业立市，加快构建现代化产业体系。从全国看，广州制造业有良好基础，高端制造能力逐步增强。以新型显示产业为例。赛迪顾问发布《2022新型显示十大城市及竞争力研究》，广州位列“2022年新型显示十大城市”之首，合肥、深圳在其后。2021年，中国显示行业产值约5868亿元，全球近一半的大尺寸OLED电视面板在广州工厂生产。
但是，广州更看到了其所面临的挑战和问题。比如，若“按亩产论英雄”，在内地万亿城市中，广州的地均GDP排在第四，在上海（第2位）之后，落后与同属大湾区城市的深圳（第1位）、东莞（第3位），土地产出效益还不到深圳的1/4（24.8%）。
因此，广州的制造业努力在全球产业链价值链上向上竞争，由拼投资为主到拼创新为主，由拼规模为主到拼效益为主，由拼成本为主到拼质量为主。努力做大做强有基础有产业配套优势的高端制造业集群。广州打造8个万亿产业集群和13个千亿产业集群的目标已经十分明确，现在正通过数字经济赋能制造业，通过促进制造业与现代服务业深度融合，把制造业做成高新技术产业，尤其是把重点放在“制造业当家”，避免制造业和服务业的对立。实际上，做强实体经济也好，优先发展制造业也好，都离不开现代服务业，尤其是研发、金融、物流等生产型服务业的支撑。许多数字产业已经很难用制造业或服务业来定义。广州的三次产业结构中，服务业超七成，而其中生产性服务业占比超过一半，这是广州制造业升级的优势而不是劣势，所以不是“制造业当家”就不要服务业，而是通过两者的有机融合来推动产业的整体升级。
广州也在致力于推动产业升级与产业转移相结合。以加快自身产业升级为本，同时把握好RCEP落地实施的机遇，引导传统的劳动密集型产业有序向国内和东南亚等其它地区转移，与这些地区和国家深化分工，加强供应链合作。
第三，打造世界一流企业。产业升级根本上要依靠市场主体。广州不仅有大型企业和国有企业，还有“中小企业能办大事”，但关键在于需要真正产生几家甚至十几家具有全球影响力的一流企业。总的来看，过去广州产业靠吃土地、人口、资源、环境等低综合成本的红利，现在这些方面的约束越来越大，因此广州转而向产业升级要空间，依靠科技创新推动产业升级，获得科学家红利、工程师红利、专业服务人才红利，才是唯一的出路。
（三）以体制改革释放高质量发展动力。
广州一直是我国改革开放的排头兵。今天，无论是推动技术创新，还是推进产业升级，广州依然需要靠体制改革提供动力和保障。对此，广州具有清醒的认识。
第一，经济体制改革的核心任务在市场化改革，重点在简政放权。“十三五”时期广州在“放管服”上下了很大力气，率先完成大规模市级行政权力事项调整，市级承担行政权力单位中有3/4以上精简了事项，精简事项总计达3237项，精简率达42.7%。2020年，国家营商环境评价考核中，广州市“政务服务”指标走在全国前列。今天，政府在继续向简政放权要效率，市场在继续向简政放权要动能，社会在继续向简政放权要空间。
首先，核心还是进一步理顺政府与市场、政府与社会关系，把能放给企业和社会的权力下放。政府职能的重心应放在着力提高中长期规划的科学性和有效性、打造公平竞争的市场环境、强化公共服务“软基建”以及维护社会安全稳定上。
其次，行政机构改革也还有空间，广州借鉴新加坡以及香港地区等法定机构建设的经验，提升行政效率。
再者，“放权强区”的目的在于激发基层动力，但要防止异化变形为规划碎片化、招商引资恶性竞争等行为。为解决这个问题，广州力图在中长期规划、市场监管、竞争政策等方面强化市级统筹。
第二，推进社会领域的体制改革关键在“软基建”。基础设施建设包括“硬基建”“新基建”和“软基建”。但因为5G基建、新能源汽车配套设施等新基建的大部分技术还是应用在硬基建上，所以基础设施建设基本可以分为硬基建和软基建。“软基建”包括医疗、教育、公共住房、社会保障等，是保卫社会的重要机制。如果社会底层没有软基建的保护机制，就很难实现基本的社会正义和公平；如果没有软基建保障，社会中大部分人终日为衣食住行、生老病死而发愁，那么创新也就无从谈起。广州在硬基建上投入力度很大，硬基建的发展水平已经处于全国前列，虽然仍有升级的空间，但今天更应当着重发展的是医疗、教育、公共住房、社会保障等“软基建”建设。
（四）以内外开放激发高质量发展活力。
科技创新和产业升级要获得重大突破和可持续性，关键靠开放。不仅是对外开放，对内也要开放。开放也是最大的改革，市场开放的过程本身就是体制改革。在这方面，广州的开放基因是显然的，广州对开放细节的认识也非同一般。
第一，对内开放重点是激发民资民企活力。许多民营企业害怕的是“忽冷忽热”的态度，在对政府的诉求中，稳定的政策环境是第一位的，其次才是政府在扩大土地供给、吸引创投资本、引进紧缺人才等方面的增值服务。这些年政府减税降费做了许多工作，企业税费成本总体下降了，但由于区域间规则碎片化导致的制度性交易成本仍然较高。一些企业注册集团总部和下属企业还面临不同行政区政府之间争来争去的问题。广州意识到，稳定民营企业预期和信心，就是稳定外资企业预期和信心。吸引外资和外企，关键在善待民间资本和民营企业，跨国企业和外资企业如果看到民营企业的发展形势不好，自然也不敢投。
第二，对外开放重点是推动规则、规制、管理、标准与国际接轨。近代以来我国经历的两次对外开放，发生地都在广东。第一次开放，发生在鸦片战争之后，我国是被迫的开放。第二次是1978年以来的改革开放，是我国主动打开国门引进国际先进资本、技术和管理方法。当前我国正在进行以制度型开放为核心的“第三次开放”，旨在竞争“制定”全球规则，根本目的在于推动经济高质量发展和提升综合竞争力。作为国家改革开放的前沿阵地，广东尤其是广州，完全有理由继续走在“第三次开放”的前列。
广州在率先全面对接国际规则、先进标准，再努力引领新规则、新标准的制定。应当推进高质量的“引进来”和“走出去”，不仅在产品、服务、资本和人才领域是这样，更要在规则、标准领域实现突破，充分发挥广州在促进国内国际双循环中的开放门户功能和枢纽功能。广州努力把握好RCEP落地实施的机遇，加快与RCEP成员国规则、标准等对接。特别是利用南沙战略平台率先对接CPTPP、DEPA等规则，率先探索建立“香港+”的规则和标准体系。“香港+”就是以香港成熟合理且被国际社会所接受的规则制度为基础“做加法”。
以实现“老城市新活力”为抓手，
务实推动高质量发展
广州回答的第三个问题是怎么务实推动高质量发展。习近平总书记2018年视察广州时提出实现“老城市新活力”的要求。广州把此作为一篇特大文章来做，因为广州意识到这是推动自身高质量发展的现实抓手。过去几年，受内外因素影响，在实现“老城市新活力”上广州还没有交出令自己满意的答卷，今天在加快研究制定未来几年高质量实现“老城市新活力”的行动方案。
（一）持续更新城市发展理念。
发挥“老城市新活力”，首先是理念的不断更新。有新的思想，才能产生新的举措。
第一，对标全球一流。面对内外挑战，广州有“逆水行舟不进则退”的紧迫感，对标新加坡、东京、纽约等全球先进城市。
第二，牢牢确立“三个生产力”理念。科技是生产力。这一理念在广州政府和社会的方方面面已经牢固树立起来了，并且已经转化为实际行动。规则是生产力。美国是用规则在与中国竞争，用规则遏制和封锁中国。产业竞争、制造业竞争的背后也是规则和标准的竞争。香港的最大优势在于国际化的规则。广州在努力把香港的商务规则直接引入大湾区。人口是生产力。广州意识到，在这方面，还有很多空间。政策关注的重点不应当只盯着高端人才引进，更应当放在如何真正打造成为宜居、宜业、宜创、宜育的城市上。有一个好的发展环境，人来了才会留下来。
第三，释放“三个活力”。释放企业作为经济主体的活力。国有和民营企业同样重要，并且国有企业要为民营企业的发展提供基础服务。释放人作为社会主体的活力。高端人才来了，就会有优质的资本和技术跟进来。释放政府作为政治主体的活力。简政放权是为了“放活”，不是放任自流，而是做好服务型政府，为企业和人才提供优质的服务。通过深化“放管服”改革“激活”老城市的各种资源和动能，形成可持续发展的城市生态。
（二）形成城市内部行政区之间合理的劳动分工。
高质量实现“老城市新活力”，实现全市一盘棋的统筹规划，各区之间、村镇之间有分工有协作，形成发展合力。
第一，统筹全市各类土地、产业、园区等规划。强化中长期规划的科学性、权威性、有效性，稳定市场主体的预期和信心。广州意识到，一些地方不是没有产业空间，缺的是合理规划和布局。在规划阶段，要避免经济区、产业园区的功能定位和产业布局雷同的问题，在前端减少和消除“僵尸园区”“僵尸楼宇”的风险。促进园区产业规划、土地规划与人口预测等相协调，合理规划居住生活空间和配套设施。注重规划实施的连续性，避免换一波领导改一轮规划，因为这样会导致市场主体无所适从。
第二，在市统筹协调下形成行政区之间、村镇间合理的分工。目前全市11个区围绕打造8个万亿级、13个千亿级及一大批百亿级产业链群，都形成了招商引资计划，但要避免把企业和投资在市内拉来拉去的恶性竞争。因为广州经济的体量已经很大，项目经济俨然是老思维，广州因此在设计能促进全市各区间、乡镇间合理分工的大工程。例如，广州在高水平规划建设跨行政区的、以科创为主题的第三中轴线，以此加强相关地区之间的分工协作。在村镇间的分工方面，广州在借鉴浙江、江苏等地的经验，扩大“一村一品”示范村镇建设的范围，鼓励不同旅游文化村镇办出特色。
第三，与周边城市优势互补、联动发展。作为国家中心城市、省会城市、大湾区核心引擎，广州在主动发挥扩散与辐射作用，与周边城市共谋发展、共同富裕。广州意识到，尽管广州的城市有行政边界，但发展不能有边界。周边城市发展起来了，广州也会水涨船高。广州应当立足自身基础和优势，与深圳、佛山、东莞、珠海等城市真正实现优势互补、错位发展，把自身具有竞争优势的行业领域做大做强，同时，鼓励本地企业与大湾区、珠三角其他城市的企业强化产业链供应链合作。
（三）从全局谋划打造科技创新轴。
科技创新轴北起中新广州知识城，南抵南沙科学城，覆盖黄埔区、天河区、海珠区、番禺区、南沙区等。对广州来说，这是破题“老城市新活力”的重大工程，不仅对广州城市整体能级的提升，而且对整个粤港澳大湾区的科创发展都具有十分重要的意义。
第一，以广州城市能级的整体提升为目标。广州市甚至其一个区的经济总量都比以往大出数十倍甚至百倍，靠一个两个产业已经很难推动城市能级的整体提升。为此，广州把建设科创中轴线作为整体提升广州城市能级的重大工程。从历史看，广州已形成的两条“中轴线”，一条以商贸为特色，一条以金融为特色，都对广州的发展做出了巨大的贡献。实现“老城市新活力”，一是要把以前的优势继续发挥好，这是第一条中轴线的历史使命；二是要实现“赶超”，这是第二条中轴线的历史使命；三是要“整体提升”，即把广州整体提升一个层级，使之在推动粤港澳大湾区一体化发展中更好发挥先行和引领作用，这是第三条中轴线的历史使命。
第二，高水平规划建设科技中轴线。广州的经济体量已经很大，如果再用80年代的项目经济概念去推动第三轴的建设，今天引进一个项目明天引进一个项目，就会导致零敲碎打，很难有大的突破。广州意识到，不能再用传统的项目经济思维来推动科创中轴线的建设。因此，打造科创中轴线着眼和服务于粤港澳大湾区一体化发展的整体布局，找准大湾区产业升级面临的技术及关键零部件“卡脖子”的“短板”和“漏洞”，客观评估科创轴上各区及周边的产业、资源、空间、制度、人才等基础和条件，研究形成合理的劳动分工和产业布局。
第三，重点是对接国际先进的规则和标准。广州拥有“中新知识城”，又是香港的邻居。广州的优势是具有现实的抓手对接新加坡和香港高度国际化的规则和标准。把科技创新轴建设作为广州推进“香港+”的重要载体，把香港国际化的商事规则、行业标准引入科创中轴线，可以直接单向认可香港科创领域对标国际的监管标准与行业标准。将中新知识城作为一个可复制、可推广的改革开放范式，运用到科技创新轴的建设中，引进新加坡的便利营商规则。
（四）以人的现代化为导向推进城中村改造升级。
城中村是“半城市化”的产物，也是“半现代化”的表现。充分发挥“老城市新活力”，城中村的改造升级是一个重大挑战，一头牵着经济的高质量发展，另一头牵着社会的安全稳定。
第一，以人的现代化为导向。全国四大一线城市中，广州是唯一在中心城区还保留有大量城中村的城市。目前全市有272个城中村，占地535平方公里，占全市土地面积7%。据2019年6月广州市来穗人员服务管理局统计数据，城中村外来人口有近500万，约占全市来穗人口1/2，占全市人口比重约1/3。在全市高质量发展大会上，广州明确提出“2023年要坚持‘拆、治、兴’并举，改造升级127个城中村”。广州意识到，要破解“城市农村化”的半现代化问题，最根本的是要坚持以人的现代化为导向，把城中村的改造升级与城镇化转型有机结合起来，通过实施包容初到人员、初创企业的城中村改造升级工程，同时推进“软基建”配套工程，推动土地城镇化向人的城镇化转变，防止出现拉美化的贫民窟。
第二，打造包容性的创业、创新、生活和居住环境。分类推进城中村改造的思路是对的，但无论是“就地升级”，还是“异地升级”，都要避免把城中村改造升级工程做成一般的房地产项目，而是应当打造“老广州人”和“新广州人”都能负担得起、高性价比的人居环境。对于承载历史传统与文化遗产的城中村，应保留其历史文化特色，原则上以复原再造为主。对于承载产业功能的城中村，可以通过费用补偿、升级置换、集体搬迁等灵活方式妥善解决居民和企业因此产生的成本问题。对长期租住在城中村的常住人口，可纳入租购并举的保障性住房政策覆盖范围。尤其可以考虑把处置房地产企业债务与城中村改造结合起来。可以由政府合理出资买下因债务出让的房地产项目，纳入政府公租房体系，然后在自愿参与的原则下探索试验“以房易房”的做法。
第三，以“软基建”为重点推动城中村常住外来人口市民化。加快人的城镇化进程，关键还在教育、医疗、社保等“软基建”进程。广州的户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率均超过80%，并且两者之间只差5.6个百分点，远低于全国的差距，是最有基础和条件加快外来人口市民化进程的。虽然城中村的问题需要在发展的过程中逐步消化，但通过“软基建”的均等化可以加快城中村常住外来人口的“市民化”，从而为以人的现代化为导向改造升级城中村创造重要条件。基层政府应由“行政末梢”转变为“服务终端”，为城中村常住外来人口提供与市民同等水平的“软基建”。
（五） 把南沙打造成为地域嵌入型世界级经济平台。
发挥“老城市新活力”，需要继续强大广州的对外开放基因，使广州在推动国家的“第三次开放”中发挥重大作用。在这方面，广州的重点是打造好利用好南沙平台。
第一，加快把南沙打造成地域嵌入型世界级经济平台。南沙方案最大的亮点是综合性、全方位，强调“城市”的整体概念，而非仅仅是一个“功能区”的概念，目标是吸引港澳及全球国际化人才和高端要素聚集到南沙。纽约、洛杉矶、东京世界三大湾区都形成了“地域嵌入型的世界级经济平台”，这些平台吸引了大量国际资本、技术和人才，优质的生产要素在这些平台里得到很好的发展。不管外面世界怎么乱，但这些“嵌入型平台”里的创新创业依然火热。
因此，广州要把南沙打造成为全球高端人才、高端资本来了就不想走也走不了的地域嵌入型世界级经济平台。当前，粤港澳大湾区内地9个城市和香港、澳门规则没有做到统一，即使内地9个城市的规则也不统一，在招商引资方面，这些城市在税收、土地、劳动等方面，规则都不统一。广州努力把南沙打造成为地域嵌入型世界级经济平台，率先对接国际先进的规则和标准，然后由点带面带动周边区域和全市，再辐射扩散到大湾区9+2城市，将大大促进粤港澳大湾区规则一体化的进程。
第二，发挥南沙推进制度型开放的战略价值。南沙是中国“第三次开放”的重要抓手，应当率先对标CPTPP、DEPA等高水平经贸规则，进一步深化改革扩大开放，全方位、系统化承载将中国规则推向世界的压力测试。由于CPTPP实施时间不长，潜在风险还很难预测，可在南沙等重大合作平台中进行试点，以全方位系统化“满载负荷”压力测试。
第三，在南沙探索“香港+”，辐射带动整个粤港澳大湾区。香港最宝贵的就是完全与国际接轨的规则。南沙打造面向世界的粤港澳全面合作区，最重要的是推动珠三角9市与香港规则的对接。因此，南沙致力于全面系统梳理与港澳规则衔接清单，例如营商、科创、贸易、税负、公共服务等领域与国际接轨的规则。再梳理香港所没有的规则标准，比如新能源、互联网等新兴领域规则。在此基础上，尽快研究制定在市场准入、资源配置、竞争政策、财政补贴、金融服务、知识产权、政府采购、国际仲裁、公共服务等制度领域的南沙版“香港+”计划。这一层面成功了，南沙可以以点带面，将南沙实行“香港+”的成功经验扩散到大湾区，先逐步扩大到广州人工智能与数字经济试验区、中新知识城等广东自贸试验区联动发展区，最终扩散到整个大湾区，形成大湾区内统一且与国际全面接轨的规则体系。
注释：
[1] 世行关于高收入国家的最新标准为人均国民收入GNP超过13205美元。世行数据显示，2018年我国GDP和GNP之间的差距不到1%，GNP为GDP的99.6%。即使是两者差距拉到5%，按广州现行的人均GDP推算，人均GNP也已达到世行的“高收入”标准。
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